近期，在市人大常委会程万友主任的带领下，城建工委组织专题调研组，对农村宅基地管理工作进行了专题调研。调研组一行实地察看了新渡镇和龙眠街道农村宅基地现场，并在国土资源局召开了座谈会，现将调研情况报告如下：
     一、主要做法和成效
     1、出台政策，强化管理。2014年，市政府在充分学习外地农村宅基地管理的先进经验的基础上，结合我市实际，制定下发了《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（桐政办发[2014]89号）。明确了农村宅基地管理的责任主体，规范了农村宅基地申请和审批程序，健全了农村宅基地审批和批后使用的管理制度，加大了违法建设的查处和打击力度。为规范我市农村宅基地管理奠定了扎实的政策基础。
     2、严格申请条件，规范审批程序。规范了农村宅基地申请、审查、审核、审批等工作程序。明确了农村宅基地申请使用的条件和用地面积标准，坚决执行“一户一宅”的法律规定，确保农村村民一户只能拥有一处不超过规定标准的宅基地。将农村村民建宅和城市规划区范围内的村民建宅审批程序区别开来，确保宅基地审批程序更加规范。在宅基地审批和批后使用过程中落实了“四到场”原则，健全了管理制度。
     3、查处违法建设，加大打击力度。完善了市、镇（街道）、村三级监管网络，在各村聘请了土地信息员，确保及时发现违法建设。明确了部门职责，加强部门联动，加大违法建设的查处和打击力度。今年5月份市政府办还会同市国土局、市城管执法局对龙眠街道、文昌街道农村宅基地管理落实情况进行了专项督查。
     二、存在的问题和困难
     1、缺乏科学性，规划执行难。一是村庄布点规划缺失。我市尚未出台全市村庄布点规划，2013年我市曾着手制定全市村庄布点规划，但由于种种原因，至今尚未公布实施。对农村建房缺乏规划指导，村庄“小、乱、散”现象普遍存在，农村住宅呈现出“只见新居、不见新貌”的低水平建设现象。土地节约利用水平远未达到现行政策要求。二是现有规划执行难。部分镇村过去结合新农村建设，为了争取项目资金，在很短时间内完成了中心村庄布点规划，但规划整体编制水平不高，前瞻性不足，而且有的也只是墙上挂挂、纸上画画，没有具体实施。另外，我市《土地利用总体规划》（2006——2020）受总体用地规模限制，为保证集镇区及工业聚集区发展需求，对宅基地规划的预留空间不足，无法适应新农村建设对宅基地的需求。
     2、缺乏部门协调，有效监管难。农村宅基地规范管理是一项系统工程，不仅仅是国土资源管理部门的工作，还涉及到规划、建设、执法、各镇街村居等诸多部门和单位。因此各部门的协调配合尤为重要，但在实际工作中，互相协调不够，没有形成执法监管合力，导致农村宅基地规范管理工作效率不高。一是村（居）委会管理不力。村（居）委会作为三级监管网络的基底网络，其主体责任落实不到位。部分村级组织主观上不愿管、不想管，甚至“做人情”、“打掩护”，对违法用地现象不及时上报，以致于“生米煮成熟饭”后拆违难。5月份在文昌、龙眠开展的农村宅基地管理工作督查中，共发现新增22起违法农建房，但只有2起是有所在村主动上报，其余均为执法人员日常巡查和群众举报发现，还有个别村干部带头建设违建房。二是执法力度不足。各部门由于执法力量的分散和职能限制，面对违法建设难以标本兼治。
     3、退出机制不完善，合理退出难。一是宅基地收回制度不健全，缺乏可操作性。对宅基地使用权实行收回是宅基地退出的重要途径，现行《土地管理法》第六十五条确立了宅基地收回制度，并原则性规定了宅基地使用权收回的几种情形，但对宅基地收回涉及的具体政策界限、收回程序等却没有作出相应规定，更没有明确宅基地收回时的补偿标准等相关问题，实际真正收回的宅基地寥寥无几。这就导致农村宅基地的使用长期处于增量供应状态，存量盘活利用率低。二是拆旧复垦进展缓慢，一户多宅现象普遍。现行政策鼓励村民居住向中心村和小城镇集中，但部分村民建新不拆旧，即便是拆除了旧房，但由于数量有限，分散零星，也难以形成有效的土地复垦。农村宅基地退出并不容易整体统一实施。三是补偿激励机制不完善，农民退出闲置宅基地缺乏动力。一方面，农村宅基地取得的无偿性、使用的无限期性以及无留置成本，使村民更倾向于尽可能多地占有宅基地，而非集约高效利用土地。另一方面，宅基地流转的限制，使许多已经或准备移居城镇或他乡的村民，不能通过让渡宅基地使用权实现宅基地财产权益，导致这些宅基地长期闲置，造成“空心村”等现象。 我市虽然制定了主动退出宅基地，进行土地复垦的奖励政策，但是缺少具体的申报、管理和验收程序，奖励标准也过低，不具有吸引力，难以做到主动退出原有宅基地。
     4、非法流转时有发生，产权隐患大。随着城市建设步伐的加快，城区范围不断外扩，尤其是城区、规划区的边缘区域，由于存在巨大的利益驱动，农民私自非法转让、出租宅基地、房屋给本村集体经济组织以外人员的行为时有发生。目前，绝大多数转让、买卖房屋问题都为私下协商交易，未办理合法手续，形成了事实上的“小产权房”。农村宅基地隐形交易扰乱了土地市场的正常秩序，加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。
     三、对策和建议
     1、加大政策法规宣传力度，提高思想认识。要采取多种宣传形式，加大对《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规和政策的宣传力度，提高各级领导干部依法用地、集约用地、节约用地的思想意识；提高农村村民自觉依法申报宅基地的法律意识。树立“保护耕地，人人有责和保障科学发展，保护耕地红线”的观念，自觉节约用地，有效合理利用土地资源。
     2、加强宅基地规划管理，逐步改善村容村貌。要根据经济发展和工业化、城镇化进程的客观需要，结合农村农民实际需求，编制村庄布点规划。在新一轮土地利用总体规划修编工作中，解决好农村宅基地用地计划与土地总体利用规划关系，主动做好与城市总体规划衔接工作，若解决不好，易导致审批难、办证难、不作为。从严控制农村宅基地的用地规模和布局。科学确定村庄发展规模和发展空间，合理安排公共设施和基础设施。通过充分发挥村庄布点规划的控制和引导作用，有步骤地改善农村生活和村容村貌。要本着节约集约利用土地的原则，坚持从实际出发、因地制宜，循序渐进的推进村庄治理，逐步改善村容村貌。
     3、畅通信息渠道，加大巡查和执法力度。一要充分调动村民的积极性，鼓励他们积极地投入到村庄建设管理中来，对违法建房进行举报，使违规建房现象能够早发现、早制止、早处理，将违法用地消灭在萌芽状态，从而减轻工作的压力和阻力，促使村民建房进入规范化轨道。二要充分发挥村（居）委会的基底网络作用。负责审查建房条件并按阶段公示，负责发现、报告和制止违法用地行为。要加强村干部的国土资源法制教育，强化村干部宅基地管理第一责任人意识，把好第一关。要进一步发挥土地信息员的作用，强化责任意识。三要加大巡查和执法力度。建立健全城区违法建设联合巡查执法机制，明确联合巡查的工作目标、工作范围对象和责任分工，切实加强执法巡查力度。国土部门要加大对国道、省道、县道、乡村道路两侧、基本农田保护范围内以及城市规划区内的巡查。对一些违规建房，占用耕地建房的，一经发现要做到严格执法，影响较大的要与公安、法院等部门协作，形成执法合力，坚决依法查处，要加大处罚力度，该拆除的依法拆除。
     4、建立完善宅基地退出机制，盘活存量土地。 一要建立引导机制。在编制好土地利用总体规划、乡镇规划和村庄布点规划的基础上，结合危房改造、村庄整治、美好乡村建设等工程，引导农民进入规划区定居，自觉退出原有宅基地。二是建立压力机制。强化项目审批和责任落实，谁批建新房，谁负责监督拆迁旧房的主体责任，凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。对已搬迁新房，但拒不拆除旧房的要组织进行强制拆除。三要建立激励机制。建立国家、集体、农户三者均认同的补偿标准及补偿方式，完善自愿退出宅基地的申报和审批流程，鼓励农民自愿退出空闲宅基地。比如，对经省厅验收合格的新增耕地给予每亩3万元奖励资金，使退出宅基地的农民在宅基地复垦和房屋拆迁中能得到合理补偿，调动农民的积极性。同时，从激励农户主动退出宅基地及农户长远生计考虑，还需从社会保障、就业等方面出台政策，对农户提供保障。
     5、严控农村宅基地非法流转，避免权属纠纷。十八届三中全会提出，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。但目前国家公布的33地县市试点农村土地流转相关草案中规定，宅基地流转仅限在村集体组织内。在目前情况下，市政府要加大管理力度，要严控城市居民到农村购买房产和农村宅基地跨村集体组织流转，避免引发不必要的土地权属和产权纠纷。在严控农村宅基地非法流转的同时要加大政策法规宣传力度，让农民深刻认识到土地流转的基本常识，避免非法流转。
     6、加快宅基地使用权登记发证工作，促进规范管理。2013年中央一号文件规定，将在5年内基本完成包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。市政府及相关部门要加大资金投入力度，加强政策扶持，对于权属合法、界址清楚、面积准确、无争议的，要依法予以办理登记手续；对土地权属有争议、土地违法违规行为尚未处理，不符台“一户一宅”法律规定的（继承除外），以及城镇居民在农村购买和违法建造住宅等其他不符合土地登记条件的，坚决不予登记发证；对宅基地权属存在争议的，要依法、公正、及时进行调查处理。同时，要因地制宜加强土地权属核查工作，对已登记发证宅基地资料进行全面的梳理和核查，在登记实践中，要积极做好相关政策法规的宣传和解释工作，争取农民支持，促进农村宅基地规范管理。