根据2015年人大工作要点的安排，11月19日，市人大常委会调研组在程万友副主任的带领下就我市农村土地承包经营权确权登记颁证工作进行了专题调研。调研组实地察看了龙眠街道东盛社区和范岗镇棋盘岭村，并召开了座谈会，听取了相关工作情况汇报。基本了解了我市农村土地承包经营权确权登记颁证工作情况。现将调研情况报告如下：
     一、工作开展情况
     根据省里统一部署，我市2014年在黄甲镇先行开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作试点。自2014年8月启动，历时5个月，完成了发证前的所有工作，为我市全面推开确权登记颁证工作总结了丰富经验。今年3月份我市全面启动确权登记颁证工作，历时一年，到2016年3月全部结束。此次确权登记颁证工作除黄甲镇已开展试点，鲟鱼镇没有此项工作外，其余11个镇、3个街道办事处和双新开发区都同步开展。共涉及196个村（居），近6000个村民小组，17.5万户，60多万农业人口。目前各村（居）基本完成土地承包摸底调查、外业测绘、现场指界、制作宗地图等难点工作任务。下一步将严格按照工作流程继续开展两轮公示和农户确认签字等工作。
     二、主要做法
     1、加强组织领导、坚持高位推进。一是组织到位。成立了市、镇、村三级确权工作领导小组，形成一级抓一级的工作责任机制。市级由市长任组长、政府分管市长任常务副组长，农业、财政、国土、信访、档案局、妇联等相关部门各负其责，共同参与，为确权登记颁证工作提供了组织保证。二是方案到位。根据省、安庆市相关文件精神，结合我市实际，制定了实施方案，明确了此次确权登记的指导思想、工作任务、原则及其具体的工作程序。三是督导到位。市政府及确权办按进度分阶段加强督导工作，先后7次召开了动员会、推进会和专题调度会。市农委抽调精干人员成立多个督导组，在全市范围内进行巡回督查。定期总结工作经验，发布工作简报，通报工作进展，形成了科学有效的推进机制。
     2、加强宣传培训，明确政策法规。一是注重宣传发动。通过召开动员会、培训会，发放“致农民朋友一封信”，利用网站、电视台等多种途径广泛宣传确权登记工作的目的、意义、程序及相关法律法规。二是加强培训指导。编印了《土地确权工作手册》，详细介绍土地确权工作实施方案以及各地的先进工作经验，明确基本工作流程，详细解答确权工作中常见的政策法规问题。
     3、强化工作措施，坚持规范操作。一是严格工作程序。严格遵守土地确权基本工作流程，坚持做到17个步骤一个不少，一个不缺。规范公开地招标测绘队伍，精心细致地开展现场调查指界，精心制作公示图，按时张榜公布测算结果。二是严守政策底线。在尊重历史的基础上，严格把握现有的农村土地承包关系不变这个底线，坚持做到“三个不变”、“四个严禁”，即承包户、承包期、承包地块不变，严禁借机违法调整和收回农户承包地，严禁将确权登记实际测量后多出原承包地的面积收归集体，严禁暗箱操作或采取欺骗手段将村民小组或者集体土地登记到个人头上，严禁借机增加农民负担。三是尊重民意、灵活处理方式。对出现的矛盾纠纷逐条梳理，分类化解，坚持群众自主协商，在不违背政策的前题下，充分尊重群众的意愿，不搞强行推动。对城郊等部分地区，由于土地征收和土地流转造成的“四至”变动的承包土地灵活实行“确权、确股、不确地”的登记方式。
     三、存在的困难和问题
     尽管我市农村土地承包经营权确权登记颁证工作总体进展顺利，取得明显成效，但完成全部工作，任务繁重，压力较大，仍存在很多不容忽视的困难和问题。
     1、思想认识不到位，政策理解有偏差。一是认识不足，缺乏工作积极性。1994年土地第二轮承包有“三十年不变”的政策，部分基层干部和人民群众对现在进行土地确权登记不理解，对土地确权登记的意义和作用认识不足，甚至部分干部认为进行土地确权登记工作会触发农村原有各种矛盾纠纷，缺乏工作主动性。二是政策误解，工作执行有偏差。部分基层干部对此次土地确权登记的政策理解不到位，少数村、组存在借机调整农户承包地现象，也有部分地区为了工作方便较多的推行“确权、确股、不确地”方法，造成较多土地不能确地到户，一方面损害了农户的切身利益，另一方面降低了我市的确地到户率，影响考评验收。
     2、确权登记工作量大，原始档案不足。一是原始档案资料缺失。此次确权颁证是以土地二轮承包为基础，但大多数镇村因人员变动，搬迁等诸多原因，加之二轮土地承包至今已过20余年，变化大，造成许多镇、村档案资料遗失或不全，直接影响本次确权登记工作进度和质量。二是确权登记工作量大。确权登记颁证工作涉及到每家每户、每个地块，内容多，程序复杂，加上我市地形地貌复杂，地籍调查、面积实测等需要大量人力物力和时间。三是农户签字确认难。农户签字确认是本次确权登记工作十分重要的程序。由于我市大量劳动力外出务工，在家大都是老年人、妇女和儿童，大都是文盲或半文盲，造成田间指认、签字难，直接影响了确权登记工作的顺利开展。
     3、人地矛盾多，确权难度大。一是承包土地调整难。《农村土地承包法》明确规定农村土地承包期限为30年，在承包期内“增人不增地，减人不减地”，但是土地二轮承包至今已20年，家庭人口增减较多，新增人口强烈要求重新调整土地，而家庭成员减少的农户则要求继续维持30年不变政策。二是承包合同与实际情况不符。承包合同的面积、四界划分与实际占有情况存在不一致现象。二轮土地承包虽有三十年不变政策，但是许多村民组根据二轮承包推行的“大稳定、小调整”的原则和群众意愿，进行了三年或五年一调整，但是承包合同并没有进行及时变更。也有部分地区由于洪涝灾害、水利兴修、农田整治等因素造成田地面积、四界变化，导致承包合同与实际情况不相符。三是实测面积与承包面积差异大。二轮土地承包将土地好、中、差搭配分给农户，并以此为基础颁发土地承包证。20多年来，随着农业投入的加大，水利设施改善及土地整理项目实施，劣质土地基本得到改良。当初二分“差地”相当于一分好地的农户在这次确权登记颁证中明显占优势，实测面积远大于原承包面积，造成部分农户心理不平衡。
     4、依法规范与尊重民意难以准确把握。中央、省、市各级关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案中都明确规定保持现有农村土地承包关系稳定并长久不变，以已签订的土地承包合同和已颁发的土地承包经营权证书为基础进行本次确权登记，严禁借机违法调整和收回农户承包地。但在确权登记实际操作过程中，部分村组结合土地流转，将原有土地承包关系打乱，按照现有人口进行重新分配，或者进行“确权、确股、不确地”，而且得到大部分基层老百姓的认可。还有关于“外嫁女”、“顶替户”、“农转非”等人员，如何开展土地确权？是否应该分得土地？各地的操作也都不一致，大多以村组开会、民主协商的形式决定，但往往会出现民主协商的结果与现有法律法规相违背。如何既坚持依法规范，又尊重民意的平衡点难以准确把握。
     5、农村产权交易平台没有建立，确权登记颁证成果难以应用。随着农村综合改革的不断深入，农民的财产权不断增加，但目前农村产权交易平台建设滞后，确权后的土地农民无法进行产权正常流转、交易，农民产权的内在活力无法激活，农村产权制度改革的目的意义难以实现。
     四、推进工作的意见和建议
确权登记颁证工作意义重大、影响长远，是深化农村改革的一项基础性工作。这次确权登记颁证任务重、难度大、要求高，需要各部门、各地区高度重视，扎实推进。
     1、强化宣传，提高思想认识。农村土地承包经营权确权登记颁证工作是一项政策性强，涉及千家万户的重要工作，社会关注度高。各级政府要进一步加大宣传发动，提高干部群众的思想认识，着力破除消极畏难思想，善于化解矛盾。着力破除懈怠粗放和被动应付思想，坚持质量为先，把握政策要求，落实工作标准，不图形式，不走过场。各级政府和相关部门必须以高度的政治责任感和极大的政治热情投入到这项工作中去，确保持续有力推进。
     2、依靠村组，发动群众。农村情况千差万别，问题和矛盾纠缠交织，在坚守政策底线的前提下，依靠村组、发动人民群众是平稳推动确权登记颁证的重要基础。在确权登记颁证工作中，坚持政策原则，充分尊重农民意愿，把农民的积极性调动起来，让农民“经自己手，确自家权”，让“为什么确权、怎么确权”家喻户晓，增强农民支持和参与确权的主动性，确保工作的顺利开展。
     3、依法规范，因地制宜化解矛盾。对工作中遇到的土地权属纠纷问题，要坚持依法规范与尊重民意相结合，因地制宜，分类处理，确保农村社会和谐稳定。凡是法律法规和现行政策有明确规定的，要严格按照规定处理；凡是法律法规和现行政策没有明确规定的，要在依照相关法律精神的基础上，采取村民民主协商的办法，依靠群众的智慧积极稳妥地加以处理。另外，市确权办要加强对新形势下农业生产关系的研究，对与确权颁证有关的法律法规依据进一步梳理，对工作推进中遇到的热点难点问题进行归类整理，研究解决问题的对策。
     4、注重收集，强化档案管理。要本着对历史和子孙后代负责的态度，建立确权档案工作长效机制，将档案管理工作纳入确权工作流程内。当前市档案局要出具档案清单，市农委及各镇街要督促各村（居）严格按照清单做好档案的收集工作，确保不漏、不错。在签字确认关尽量让户主亲自签字确认，外出农民工可采取信函或者传真等方式，确保签字确认合法有效。
     5、推进平台建设，扩大成果应用。农村土地承包经营权确权登记颁证工作是农村综合改革的一项基础性工作，它对激活农村内在活力具有战略意义。要尽快搭建农村产权交易平台，使农村产权真正能够有价无障碍流转交易，使农民收入不断增加。再次就是要制定农村产权融资管理办法，创新农村金融产品，建立健全农村产权抵押登记制度，使农民分享农村产权制度改革的“红利”。