根据市人大常委会2016年工作要点安排，为配合主任会议听取和审议市人民政府关于医共体建设与运行情况的报告，6月11日，市人大常委会副主任陈玉莲率部分教科文卫工委委员深入到市第二人民医院、黄甲卫生院、吕亭卫生院和卫计委机关，通过实地走访、查阅资料、座谈了解等形式，对我市医共体建立与运行情况进行了专题调研。现将调研情况报告如下。
一、主要做法
我市从2015年4月启动县域医共体试点工作以来，市政府落实上级政策要求，对全市公办医疗资源进行有效整合，建立纵向合作机制，分别组建了以市人民医院和市中医院两家二级综合医院为龙头，新渡镇卫生院等16家基层卫生院（社区卫生服务中心）为成员的第一、第二两个县域医共体，把推进医共体建设作为解决人民群众看病贵、看病难的重要抓手，精心组织，统筹协调。经过一年多的试点建设，目前我市医共体运行和管理取得了阶段性成效。
一是制定政策措施，完善组织架构。市政府先后出台了《桐城市深化医药卫生体制综合改革试点方案》（桐政办发﹝2015﹞76号）、《关于进一步深化基层医药卫生体制综合改革的意见》（桐政办发﹝2015﹞78号），全面落实市医改领导小组、县域医共体管理办公室的管理职责，明确全市医共体试点工作的指导思路、总体目标和实施办法。两大医共体内部也相继成立了管理机构，拟定了各自的《医共体章程》、《议事规则》和《成员单位年度主要工作任务》，成员单位分工协作，各尽其责，确保各项试点任务如期推进。
二是明确目标任务，提升医疗服务水平。第一，落实目标考核。依据《安庆市县域医共体试点运行绩效考核指标》、《桐城市基层医疗卫生机构综合绩效管理实施方案》，运用新农合网络平台，对新农合参保住院病人实际补偿比、住院可报比、住院均次费用、县域外就诊病人等运行情况进行全面监测分析，做到任务细化，责任到人，考核到位。第二，完善投入机制。取消基层医疗卫生机构收支两条线管理，落实医疗机构基本建设、重点学科发展、公共卫生服务等重要经费保障。改革医保支付方式，将新农合基金按照规定比例切块以“人头费”的方式预算安排给医共体包干，实行“总额控制、按季拨付、年终决算，超支原则不补、结余全部留用”，建立市镇村三级医疗风险防范和分担机制。第三，抓好合作帮扶。一方面，抓好由上而下的技术下沉，牵头医院定期派遣专家医生到基层医疗机构坐诊，对管理人员开展医院内部控制、医患纠纷处理、器械药品管理等业务培训，逐步实现上下同步，规范管理。另一方面，抓好由下而上的进修学习。通过医共体内的人才建设培养，技术管理帮扶，基层医疗机构管理服务水平得到有效提升。
三是落实措施任务，试点成效显现。数据显示，今年第一季度，我市试点工作部分指标质量有所改善。与去年同期相比，县外就诊率下降3.59个百分点，均次费用下降5.32个百分点，实际补偿比提高2.38个百分点。主要体现在：第一，药品采购不断规范。全面实施药品集中带量采购，确保药品质量安全、价格合理、供应及时。第二，乡村医生服务积极性有效增强。通过开展签约服务，乡村医生从“坐堂行医、坐等病人”向“主动服务、上门服务”转变。第三，分级诊疗运转正常有序。通过加强县级医院管理，改善基层医疗服务能力，完善县、乡、村三级网络建设，发挥新农合报销等政策杠杆作用，引导患者在医共体内、外双向有序转诊。第四，临床路径管理有力推进。去年市医院和中医院分别有23个临床科室105个病种和10个临床科室50个病种进入临床路径管理，当年数据显示，两个牵头医院的药占比明显下降，患者负担显著减轻。
二、存在问题
尽管我市医共体建立和运行工作有序推进，但目前还存在一些亟待解决的问题。
一是舆论宣传力度不大，政策知晓率不高。开展医共体试点工作是解决群众看病难、看病贵的有效手段，是惠及人民群众的民生事业。但由于目前该项工作宣传力度不够，社会对医共体的概念知之甚少，对基层医疗机构认可度不高，不利于工作的深入推进。
二是基层服务能力薄弱，双向转诊受制因素较多。我市基层医疗基础设施和人才建设整体落后，承载服务能力较低，县级医院住院病人下转一时难以落实。同时，县级医院与基层医疗机构药品目录不一致，医共体内部无法实行医药联动，“下沉”坐诊专家作用发挥受限，增加了患者的顾虑与不便。现行医保政策在发挥利益杠杆调节作用方面还不明显，与分级诊疗相衔接的支付方式尚不健全，引导病人向基层医疗机构转移的力度较弱，实现基层首诊和双向转诊的目标仍需付出更多努力。
三是人事制度改革滞后，财政投入不足。医改后，价格政策因素导致县级公立医院发展资金紧缺，学科建设、人才引进、设备投入等难以进行，制约了医疗技术和条件的提升。同时，绩效分配制度落实推进不快，用人机制不灵活，医护人员福利增长缓慢，工作积极性不高。派驻基层医疗机构的医护人员缺乏相应的激励和补偿机制，要真正发挥他们的价值，还需进一步完善体制机制。
三、意见建议
医共体试点工作是我市医疗体制改革的积极尝试，是建立医疗新秩序，实现基层首诊、分级诊疗、双向转诊的有效途径，是提高城乡医疗服务均等化水平的重要措施。建议市政府高度重视，加快推进医共体建设进程。
（一）加大宣传，不断提高政策知晓率。要进一步加大对医共体的社会宣传力度，政府相关部门、媒体，以及基层社区都要发挥各自优势，采取有效措施，重点突出和宣传医共体的优势、特色，让社会各界了解开展医共体试点工作的重要意义和现实需要，增进对基层卫生服务机构的了解，转变基层医疗机构在群众心目中的形象，提高社会认知度、接受度和可信度，逐步引导群众形成小病、慢病、常见病首诊到基层的分级诊疗意识。
（二）部门联动，合力推动医共体健康发展。组建医共体、构建分级诊疗制度是一项复杂的系统工程，涉及到能力提升、机制转换、医保支付、价格管理、薪酬制度、信息化建设和监督考核等多个方面。市政府要加强领导，各部门强化协同配合、制度衔接和政策互动：卫生计生部门要发挥医联体建设牵头部门作用，做好顶层设计和统筹布局规划，不断创新医联体的运行机制，完善管理制度。人社部门要探索开展医共体医保付费创新试点，发挥新农合基金对医疗服务供需双方的引导和对医疗费用的制约作用。编制部门要建立编制动态管理机制，给予编制职数倾斜政策，以解决牵头医院专家下沉基层后，自身科室人员紧张问题。财政部门要加大财政投入力度，落实公立医院和基层医疗卫生机构财政补助政策，形成长期、稳定的财政投入机制。发展改革部门要积极向上沟通协调，完善医药价格政策，落实分级定价措施，推动形成双向转诊、分级诊疗新秩序。其他相关部门也要在职责范围内给予全力支持，形成各负其责、合力推进的良好局面。
（三）创新机制，夯实医共体内部合作基础。医共体建设的一个重要环节是区域内的优质医疗资源能够根据基层需要，流向基层，沉的下去，真正发挥作用。为此，一要研究建立促进医共体内医疗合作更紧密的有效机制，探索从输血式联合到造血式联合，让牵头医院从“让我做”转变到“我要做”；二要研究制定牵头医院医生下沉基层的相关政策，在晋职、评优、待遇上给予优惠政策，并给予相应的劳务报酬和补助；同时加大对基层医护人员的培训力度，逐渐在基层建立一支群众信任的医疗队伍；三要建立完善分级诊疗制度，明确基层诊疗与综合医院就诊的秩序关系，明确双向转诊的条件、程序及相应的制度要求，政策引导群众有序就医、分级诊疗；四要打破瓶颈制约，畅通医共体医药联通渠道，扩大基层用药目录，追加用药品种，努力打通制约医共体发展的通道。五要充分发挥医保基金的利益调节作用，进一步健全与分级诊疗相衔接的医保支付方式，发挥新农合基金对医疗服务供需双方的引导和对医疗费用的制约作用。针对不同疾病、不同级别医疗机构制定差异化的报销政策，进一步拉大医保支付比例和起付线标准差距。