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关于全市公益诉讼工作情况的调研报告

时间:2019-07-23来源:桐城人大 编辑:人大 点击:
        一、我市公益诉讼工作开展情况
       (一)秉承公益理念,促进依法行政
       2018年5月7日,市委办公室、市政府办公室出台《关于加强行政检察监督工作的意见》(桐办发〔2018〕47号),细化了行政机关、政府法制办、检察机关等在行政检察监督活动中的各自职责和协作机制,对检察机关开展行政违法监督、专项立案监督和行政公益诉讼等工作提出了明确要求。我市检察机关深刻领会办理公益诉讼案件的精神实质,以促进严格依法行政、维护国家利益和社会公共利益为出发点,有效发挥检察机关监督职能,在安庆市检察系统率先推行公益诉讼,进一步健全行政权力制约和监督体系,增强了政府机关的公信力和执行力。
      (二)优化职能配置,汇聚内外合力
       市检察院成立公益诉讼领导小组,加强院内各部门之间协作,建立公益诉讼线索摸排和信息共享机制;加强与公益诉讼关联单位的沟通协调,推进“两法”衔接平台建设,争取理解与支持,促使形成公共利益保护合力;对公益诉讼线索进行管理与研判,对办案中拿捏不准的问题,及时汇报,争取上级院指导帮助,建立健全与上级院一体化办案机制。整合检察监督职能,规范发现、移送公益诉讼线索的途径,畅通外部渠道,实现无缝对接,推进建立统一、规范、科学、有序的行政违法行为检察监督体系。
      (三)聚焦难点热点,回应社会关切
       聚焦公益核心,准确把握法定案件范围,全面履职和突出重点相结合,强化检察监督,办理一批社会关注、群众关心的生态环境、资源保护、食品药品安全领域公益诉讼案件, 2017年7月以来,市检察院共办理各类公益诉讼案49件(2017年8件,2018年29件,2019年12件),其中刑事附带民事公益诉讼案12件,向行政机关发出诉前检察建议30件,另有8件公益诉讼案正在立案审查。特别是安庆市首例刑事附带民事公益诉讼案件的成功办理,产生了较好的社会影响。
      (四)适时回顾总结,实现良性互动
       坚持理论学习和办案实践相结合,强化案件经验的总结,并结合桐城检察院的工作品牌,对办结后的公益诉讼案件,以检察约谈的方式,对相关行政执法单位进行监督回头看。通过约谈的方式,查看行政执法部门在接收诉前检察建议后,是否存在未按照建议内容依法履职的情形,避免执法不力、执行标准不统一等问题。紧紧围绕检察公益诉讼工作目的的“公益性”,把握工作的出发点,加强与公益诉讼关联单位的沟通协调,争取理解与支持工作,构建与行政机关更紧密的良性互动工作关系,形成公共利益保护新格局。
       二、他山之石
        这次岳池、大邑之行,让我们开拓了视野,他们的许多做法值得我们借鉴,概括起来有如下四点:
     (一)以机制创新为抓手,着力优化行政检察工作内外环境
       理顺工作关系,形成工作合力。从2017年开始,岳池县检察院制定了内部线索移送、协同办案等工作机制,会签了《行政执法检察监督联席会议、案件协查、共同预防实施办法》、《行政执法电子监督信息管理平台暂行办法》、《公益诉讼资金管理办法(试行)》、《行政检察监督案件线索移送办法(试行)》、《关于公益诉讼与国家公职人员职务犯罪案件线索双向移送暂行办法(试行)》等规范性文件。      2018年4月,代起草了《广安市行政执法检察工作专项目标考核办法(试行)》文件。
     (二)以“平台”建设为抓手,着力解决行政检察监督线索难题
       岳池县借广安市之力率先建立行政检察与行政执法衔接信息平台,实现对所有行政部门执法数据的智能收集、分析、研判和管理,成为案源发现和辅助办案的法宝。为排除办案阻力和干扰,实现调查核实专业化,2018年3月,探索成立集一体化机制、一盘棋格局、一条龙流程的公益诉讼调查指挥中心,配备有无人机、高清摄像机、执法记录仪等必要调查取证装备,实现了案件信息共享、案件线索相互移送和集中管理。
      (三)以“配强”“借智”为抓手,着力提升行政检察队伍综合能力
       在编制划转,人员紧缺的情况下,岳池县检察院通过聘请西南政法大学、西南大学教授任副检察长或咨询专家,指导开展行政检察工作;选配有侦查、公诉等方面经验和专业知识的法警和公诉人,公招行政法学硕士研究生到行政检察科,实现人员配备、知识结构、综合素质全面提升。
      (四)以专项监督为抓手,着力提升行政检察案件办理实效
       岳池县以专项监督为抓手,剑指重点领域突出问题。围绕生态环境和资源保护、食品药品安全等4大领域开展专项行动,维护国家利益和社会公共利益。成功办理全省首例食药安全领域公益诉讼案件,请人大代表、政协委员、餐饮店主等近200人旁听庭审,庭审微博直播累计读量达15万余人次,实现了法律效果和社会效果的有机统一。大邑县主动厚植绿色发展理念,充分发挥惩治、监督、保护等职能作用,紧盯生态环境和资源保护领域,将恢复性司法理念与办案实践相结合,构建“司法+生态修复”办案模式助推绿色发展,2017年以来,通过公益诉讼修复生态100余亩。
       三、存在问题
     (一)工作宣传不到位
        由于宣传方式单一,力度不大,致使部分单位和个人对公益诉讼制度认识还不到位,对检察机关提起公益诉讼的职能、性质认识存在偏差,没有充分认识到行政机关是公益保护第一责任人,反而片面地认为公益诉讼工作就是检察机关的事情,检察机关找上门就是麻烦找上门,对自己可能成为被告感到压力很大,对公益诉讼工作产生抵触情绪,不积极配合检察机关的工作,更谈不上线索的及时移送。部分群众对公益诉讼重要性仍认识不足,对公益诉讼的制度安排不甚了解,在争取群众广泛支持,营造浓厚氛围上仍然需要下大气力。如:公众合法利益收到侵犯时,当事人多采用群体信访方式维权,而放弃了“公益诉讼”这把利剑。
      (二)体制机制不健全
       检察机关开展公益诉讼是一项全新工作,法律规定较为笼统,实施细则、工作流程等尚在探索和制定之中,实际工作中,无论是与行政机关、人民法院的衔接,还是检察机关内部的操作,都还缺乏完善的制度规范和机制保障等问题。一是检察机关与政府部门的线索移送机制和信息共享机制没有完全建立。目前只有部分单位建立了“两法”衔接平台,但仍存在选择性甚至不录入查办的信息案件情况,造成平台案件信息不健全。二是公益诉讼工作调查取证涉及到一些勘验、鉴定的问题,存在困难。生态环境和资源保护类案件大多需要专业鉴定机构或专家鉴定损害后果和修复费用,检察机关既没有这方面的技术能力,也没有这方面的条件保障,与相关鉴定机构和专家的评估鉴定共享机制缺失。三是生态环境赔偿金、生态环境损害修复费用如何测算、追缴及管理使用等问题也缺乏明确的制度依据。
      (三)队伍结构不合理
       公益诉讼工作对诉讼办案人员的理论素养、业务能力等均提出了新的更高要求。工作经验缺乏,公益诉讼工作开展时间短,专业性强、涉及行政执法的各个环节,特别是调查核实、出庭诉讼等方面,需要通过办案实践不断提高。专业知识欠缺,诉讼办案人员对行政机关职能、执法程序、专业知识等了解不够深入,不易发现和找准其中违法问题。办案人员不足,市检察院虽然通过机构改革,配齐了公益诉讼检察力量,但人员年龄偏大,不利于公益诉讼检察工作的长远发展。
       四、意见和建议
      (一)大力营造工作氛围
       牢固树立公益保护“一盘棋”思想,提高行政机关对公益诉讼的知晓率配合率参与率。认真组织学习并深刻领会办理公益诉讼案件的精神实质,采取发布典型案例、以案释法、以会代训等方式大力宣传公益诉讼工作,围绕生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地出让等重要领域,组织公益诉讼监督干部主动到行政执法机关调研宣传,强化做好公益诉讼工作积极性、主动性,形成工作合力。加强对公益诉讼工作的宣传报道,增强公民、法人和其他社会组织维护国家利益和社会公共利益的意识,对阻碍、干扰检察机关开展公益诉讼工作的单位和个人予以曝光或追究,努力营造公益诉讼的良好社会氛围。
      (二)认真落实工作责任
      市政府及相关部门要认识到开展公益诉讼工作是全面深化改革、探索司法保护公益、促进法治政府建设的需要;要转变观念,学习借力打力,争取检察机关的支持,为推动工作开展争取更多动力。进一步完善和落实行政检察监督工作联席会议制度,确定专人负责联络工作,及时通报公益诉讼案件办理情况、对案件定性、证据固定进行沟通。不断完善行政检察监督工作目标绩效考核机制,促进行政检察与行政执法的有效衔接。市检察机关要强化组织领导,积极作为,真正把此项工作作为一把手工程来抓,及时研究工作措施,认真分析工作难点,努力推进工作开展。   
      (三)建立完善联动机制
       外联一体,内聚成核,营造良好的工作环境是开展好行政检察工作的基础。一是健全信息共享和交流沟通机制。探索建立行政执法电子监督信息管理平台,实现对所有行政执法部门数据的智能收集、分析、研判和管理,实现案件信息共享、案件线索相互移送。二是设立公益诉讼资金专户。统一管理公益诉讼赔偿款,接收财政拨款和社会捐助款,实行专款专用。同时出台资金管理办法,明确公益诉讼资金来源、用途以及申请、使用、监管等程序。三是建立预警机制。行政机关与检察机关通过信息共享,预防并及时制止损害国家利益和社会公共利益情形的发生。检察机关对办理公益诉讼案件中发现的行政机关在行政执法中存在的倾向性、苗头性违法问题,及时向相关行政机关发出检察建议,促进依法行政。
      (四)加大案件办理力度
       一要以专项监督为抓手,剑指重点领域突出问题,重点办理生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件,强化检察监督,办理一批社会关注、群众关心的食品药品安全领域公益诉讼案件,增加被告人违法成本,使人民群众有更多的获得感、幸福感和安全感。二要把规范司法行为贯穿公益诉讼工作始终,探索公益诉讼制度体系和运行机制,完善公益诉讼办案流程,细化审查标准,统一操作规范,落实案件评查制度,建立完善、有效、便捷的公益诉讼制度体系,推进公益诉讼工作规范化和精细化。三要坚持办案数量与质量并重理念,加强外部工作衔接和信息共享,强化检察机关内设机构协作配合,拓宽监督途径,扩大监督案源,找准案件切入点,深入摸排案件线索,提高发现和筛选线索能力,全力以赴抓好公益诉讼办案工作。四要严格执行诉前程序,遵循立法精神和制度设计本意,把诉前程序和提起诉讼两个阶段、两种方式置于同等重要位置,通过诉前程序、庭前会议,充分沟通,争取各方理解,推动相关主体主动保护公益,促进行政机关履职纠错,形成严格执法和公正司法的良性互动。
     (五)努力提升能力水平
      一要成立专事公众利益损害和修复的评估鉴定的专家库。选聘一批环境保护、国土资源监管、财会、审计、食品药品安全监管等方面的专业人员,争取相关部门在调查取证、专家咨询、环境监测、鉴定评估等方面的支持配合,提供专业指导、技术支持,及时协助检察机关解决专业难题。二要以司法体制综合配套改革为契机,配强公益诉讼办案队伍。要注重通过专题研讨、案件实训、庭审观摩等方式有针对性地开展系统培训,提升办理公益诉讼案件的能力和水平;增加招录理论水平高、业务精通、经验丰富的专业人才,充实公益诉讼一线办案力量,保证人员配备、能力素质与职能拓展和业务增长相适应。